探讨风险规制中的央地政府关系的规范化原理及方案，对于政府风险规制有效性的增进，以及风险社会中国家治理能力和治理现代化的提升，皆有重要意义。
第五节其他规定 第五十四条全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。常务委员会工作机构应当将法律草案发送相关领域的全国人民代表大会代表、地方人民代表大会常务委员会以及有关部门、组织和专家征求意见。
军事法规、军事规章在武装力量内部实施。地方政府规章可以就下列事项作出规定： （一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项。第四十九条国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求或者提出相关法律案。省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规，涉及本条第一款规定事项范围以外的，继续有效。第五十一条法律解释草案经常务委员会会议审议，由宪法和法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出法律解释草案表决稿。
第七十一条全国人民代表大会常务委员会工作机构加强立法宣传工作，通过多种形式发布立法信息、介绍情况、回应关切。（四）部门规章和地方政府规章报国务院备案。首先，上述学说并不是从事物的本质出发，进而对事物存在的合法性作出科学判断，而是立基于不同的立场作出判断，颇有立场决定观点之嫌。
地方立法在执行行政法规的过程中，如果仅仅是为了追求城市的整齐划一和面子工程，便补充规定更多的情景条件，那么，地方进行补充性立法的理由便大打折扣。[25]参见陈思融：《论行政处罚对象的法定化》，载《浙江社会科学》2020年第11期。二、我国《行政处罚法》对待地方补充性立法的态度的转变 对待地方补充性立法的态度，我国《行政处罚法（修订草案）》一审稿和二审稿存在些许不同。全国人大常委会法工委认为，地方性法规规定的情形比较复杂，包括明知他人吸食、注射毒品而容留的，也包括知情不报和确实不知情等情形，对其他情形是否一律给予行政处罚，尚需研究。
形式标准是指地方补充性立法不能明显超出中央立法的文义射程。[5]汤唯、毕可志：《地方立法的民主化与科学化构想》，北京大学出版社2002年版，第19页。
[35]期望通过立法解释的方式来解决这一问题不太现实。基于事项说，在理解法律、行政法规的规定时，应当坚持一种线的思维。由于没有了限定词，二审稿中的对违法行为未作出行政处罚规定，既可能是法律、行政法规没有规定违法行为，进而未规定行政处罚，也可能是法律、行政法规已经规定了违法行为，但没有对违法行为作出行政处罚。我国《行政处罚法》第12条的不足之处之一便在于它没有考虑国家立法的不同宗旨和目的。
这两种行为以外的其他毁坏林木的行为，如放蚕行为，地方可以进行补充立法。四、合法性判断中的立场分歧 地方立法补充中央立法的诸多情形是否合法，人们存在不同认识。该法第49条对此设定了行政处罚。然而，我国《立法法》第73条第1款第2项采用了不同的分类标准。
国家尚未制定法律或者行政法规，意味着在某一领域尚未有法律、行政法规出台，法律、行政法规对这一领域的规定，处于空白状态。2018年《洛阳市城市市容和环境卫生管理条例》第16条则规定，在城市主要街道临街建筑物的阳台、平台、外走廊和窗外，不得违反规定吊挂或者堆放有碍市容的物品。
该项规定，属于地方性事务的事项，可以制定地方性法规。2019年《昆明市轿子山国家级自然保护区条例》第12条在此基础上增加了禁止葬坟的规定。
六、结论 笔者于本文中对行政处罚领域地方法与中央法的关系进行了研究。然而，该法并没有规定人工繁育省重点保护野生动物，有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物是否需要取得许可证。案例一、案例二均属于此种情形。我们应当如何理解和适用我国《行政处罚法》第12条第3款的规定？地方在何种情形下可以进行补充性立法，在何种情形下不得进行补充性立法？补充性立法和执行性立法的边界不是泾渭分明的，而是存在着模糊地带，那么，该法第12条第2款和第3款的界限在哪里？学界现有的关于越权立法、抵触立法的理论应当如何完善，才能涵盖地方补充性立法所提出的新情形？笔者于本文中将尝试对这些问题进行探讨。[2]这两方面的研究在我国《立法法》和《行政处罚法》修改的过程中进一步得到补强。随着经济和科学技术的快速发展，新事物、新情形不断涌现，政府治理社会事务的难度不断增大，如果政府不具备与治理难度相适应的规制工具，则会在治理中变得软弱无力。
案例八是这一要求的反面典型。第二，法律、行政法规对某一问题已经作了具体规定，地方性法规只能行使行政处罚规定权，对相关问题作出具体规定，该类立法属于地方执行性立法。
据此，国家的事权可以划分为中央事权、地方事权和中央与地方的共同事权。规管能力是国家能力的重要组成部分。
2018年《湖南省实施＜中华人民共和国水土保持法＞办法》第11条规定，禁止在二十五度以上的陡坡地或者二十度以上的风化花岗岩、紫色砂页岩、红砂岩、泥质页岩坡地开垦种植农作物（案例四）。部分研究成果侧重于探讨我国《行政处罚法》严格限制地方立法权限的不合理性及其优化路径。
[24]因此，地方立法既可能补充中央法规范的构成要件，也可能补充中央法规范的法律后果。例如，2014年我国《安全生产法》第24条规定，危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位的主要负责人和安全生产管理人员，应当考核合格。[33][英]哈特：《法律的概念》（第二版），许家馨、李冠宜译，法律出版社2011年版，第112页。[32]产生模糊地带的主要原因如下。
每条法律规则的产生都源自一种目的，即一种实际的动机。领域说事项说行为说试图廓清作出行政处罚规定的规范含义，进而纾解这一困境，但由于它们都持有形式化的标准，只能在一定程度上起到明确地方立法权限的作用，实际效果有限。
我国《行政处罚法》的这一规定，在规范层面完善了行政处罚领域中央立法与地方立法关系的结构。未作出行政处罚规定的，地方可以进行补充性立法。
此类立法属于补充性立法还是执行性立法，较难作出判断，其合法性也较难进行判断。在行政处罚领域，地方立法在执行法律、行政法规的过程中，有关规定补充中央立法规范的构成要件的，不能简单的一概认定其违法。
人类使用语言来表达法律必须要付出代价，这种代价便是法律的确定性。在案例三中，《城市市容和环境卫生管理条例》规定，在城市人民政府规定的街道的临街建筑物的阳台和窗外，不得堆放、吊挂有碍市容的物品。首先，我国《行政处罚法》态度的转变并不是一蹴而就的，而是经历了较为漫长的过程，有着充分的现实基础。补充性立法这一重要的地方立法类型在我国《立法法》中没有明确的法律定位。
[6]全国性公共产品由中央提供，地方性公共产品由地方提供，混合性公共产品则由二者共同提供。因此，二审稿的表述使得地方补充性立法存在两种可能：一是，地方性法规对法律、行政法规未规定的违法行为作了规定，并设定了行政处罚。
在功能层面扩大了地方立法权限，提升了国家治理能力。[27]参见应松年、张晓莹：《行政处罚法二十四年：回望与前瞻》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期。
注释: [1]参见丁祖年、路国连：《对进一步优化立法权限配置的思考》，载《法治研究》2015年第2期。然而，地方补充性立法的法律地位却十分模糊。
